(聲明：刊用中國(guó)《新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書面授權(quán))
如果以問責(zé)制為突破口，推進(jìn)全面的行政體制和干部人事制度改革，則始于2004年的問責(zé)制將具有革命性的意義。反之，“問責(zé)”可能只是一場(chǎng)過(guò)眼煙云式的“風(fēng)暴”或“運(yùn)動(dòng)”
本刊記者/劉英麗
“中國(guó)政治是無(wú)人負(fù)責(zé)的政治”，這是康有為多年前的斷言。而現(xiàn)在問責(zé)制的要義在于，找出應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)的人并且讓其負(fù)責(zé)。
從這個(gè)意義上，四川省雅安市委副書記張錦明對(duì)中國(guó)“問責(zé)制”的誕生表示歡迎，她說(shuō)，過(guò)去是集體負(fù)責(zé)制，一旦出現(xiàn)失誤就由大家負(fù)責(zé)，結(jié)果就是大家都不負(fù)責(zé)。如今，終于落實(shí)到具體的個(gè)人負(fù)責(zé)了。
但是，仍有眾多政治學(xué)者和官員對(duì)當(dāng)前的“問責(zé)風(fēng)暴”持謹(jǐn)慎態(tài)度。北京大學(xué)電子政務(wù)研究中心主任楊鳳春認(rèn)為，應(yīng)慎用“官員問責(zé)”的說(shuō)法。他指出，當(dāng)前的“問責(zé)”尚限于重大事故處理，只屬于“行政責(zé)任追究”，而并非真正的“官員問責(zé)”。
楊鳳春介紹說(shuō)，官員問責(zé)制度是西方政黨政治的產(chǎn)物，其中誰(shuí)來(lái)發(fā)動(dòng)這個(gè)程序至關(guān)重要。在中國(guó)，這種政治責(zé)任的追究并不是由民眾發(fā)動(dòng)，而仍是由長(zhǎng)官發(fā)動(dòng)。所以，中國(guó)目前沒有真正的“官員問責(zé)”。
他舉例，在吉林中百商廈的特大火災(zāi)事故處理中，吉林市市長(zhǎng)剛占標(biāo)雖然引咎辭職，但處理通報(bào)則來(lái)自中共吉林省委辦公廳、吉林省人民政府辦公廳，而不是對(duì)其選舉任命的人民代表大會(huì)，因此仍屬于傳統(tǒng)的“自上而下”的組織處理。
苛求剛剛出生的問責(zé)制一朝趨于完善是不現(xiàn)實(shí)的。但人們的疑慮是，矛盾和爭(zhēng)論實(shí)際來(lái)自于問責(zé)制與原有行政體制和干部人事制度的不兼容，以及與傳統(tǒng)官場(chǎng)文化的沖突。只有沖破后者的束縛，推行行政和政治體制改革，建立全新的官場(chǎng)文化，“問責(zé)”才可能扎根下來(lái)，成為真正的革命性制度。
問責(zé)尚待全面體制改革
問責(zé)，首先要求官員對(duì)民眾，乃至對(duì)民意負(fù)責(zé)——必須對(duì)民眾的意見予以回應(yīng)和交代，即要求官員承擔(dān)道義責(zé)任和政治責(zé)任。
但清華大學(xué)公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)薛瀾指出，在既有體制中，官員一直是“對(duì)上負(fù)責(zé)”的，官員的職位和飯碗，實(shí)質(zhì)上取決于對(duì)其提拔任命的上級(jí)，而無(wú)需慮及民意。
顯然，在干部人事制度未作根本變革之前，既有體制仍然起決定作用。長(zhǎng)期習(xí)慣于“對(duì)上負(fù)責(zé)”的官員們，如何學(xué)會(huì)“對(duì)下負(fù)責(zé)”，不僅需要態(tài)度的轉(zhuǎn)變，更需要制度保障——楊鳳春等學(xué)者建議，應(yīng)以完善人民代表大會(huì)制度為核心做突破口，擴(kuò)大官員選舉的范圍，將更多的官員納入民主選舉和民主監(jiān)督范圍，給問責(zé)制提供制度根基。
問責(zé)的另一困境，是當(dāng)前行政體制中權(quán)責(zé)不清之弊。在每一部門和每一官員不能明確自己的權(quán)責(zé)，也無(wú)法通過(guò)恪盡職守避免失誤發(fā)生的情況下，僅為“以平民憤”而去問責(zé)，難以令官令民心服口服。
事實(shí)上，在權(quán)責(zé)過(guò)多集中于政府，政府權(quán)責(zé)過(guò)多集中于一把手的現(xiàn)狀下，單就某一官員個(gè)人而言，制度安排很難實(shí)現(xiàn)其責(zé)權(quán)利的平衡。四川一位縣級(jí)官員告訴記者，雖然外界對(duì)政府官員頗多非議，但實(shí)際上在上有上級(jí)下有民意的壓力下，一些基層官員，特別是擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的官員，權(quán)力大，責(zé)任也大。今天在臺(tái)上風(fēng)風(fēng)光光，明天轄區(qū)內(nèi)翻一輛車就可能丟掉烏紗，心理很難平衡。
“問責(zé)”的機(jī)制是通過(guò)上下互動(dòng)，即上級(jí)與民意的互動(dòng)來(lái)對(duì)官員施加壓力。這種壓力如果力道不當(dāng)，則可能適得其反。
“不合理的制度會(huì)把官員逼急了”，楊鳳春說(shuō)，“官員也是人，在平衡的制度下，他們當(dāng)然也不希望有壞事出現(xiàn)�！�
一些學(xué)者表示擔(dān)心，矯枉過(guò)正會(huì)使官員們“動(dòng)作變形”。從開縣井噴、密云事故到“阜陽(yáng)奶粉”事件，每一次事故之后，都能看到轟轟烈烈的全地區(qū)全行業(yè)甚至全國(guó)性的“大整頓”、“大檢查”。這樣的動(dòng)作雖然于實(shí)事無(wú)補(bǔ)，且勞民傷財(cái)，但至少能暫時(shí)平息上級(jí)和輿論的壓力。學(xué)者指出，為回避責(zé)任，有的官員甚至隱瞞信息，尤其壓制媒體的曝光。還有的官員會(huì)在問題發(fā)生之后，人為設(shè)置一些責(zé)任承擔(dān)者，并允諾其一定的“回報(bào)”(如待遇或未來(lái)的升遷機(jī)會(huì))。
科學(xué)的問責(zé)制度的前提，是合理地配置和劃分行政權(quán)力，以及合理的官員進(jìn)退制度，而這有待于更深刻更全面的制度改革。
建立全新的官場(chǎng)文化
多位學(xué)者指出，在西方成熟的制度下，官員引咎辭職，多數(shù)并不是基于某項(xiàng)制度規(guī)定，而是根據(jù)政治慣例。它的更深厚背景，是積淀多年的政治文化。
《潛規(guī)則》作者、《炎黃春秋》執(zhí)行主編吳思認(rèn)為，由于建國(guó)以來(lái)對(duì)官員責(zé)任的劃分不清、追究不夠，現(xiàn)在還沒有形成有利于“可問責(zé)政府”的官場(chǎng)文化和政治氛圍。
即使在當(dāng)前“問責(zé)制”初創(chuàng)時(shí)，仍可看出過(guò)去這種文化的強(qiáng)大慣性。從中石油老總馬富才、吉林市市長(zhǎng)剛占標(biāo)到川化集團(tuán)老總謝木喜，“引咎辭職”難見其是主動(dòng)負(fù)咎請(qǐng)辭，更少見在公開場(chǎng)合向公眾表明“愧疚”之意。實(shí)際上，正如重慶市原彭水縣副縣長(zhǎng)蔣成谷所言：仍然是“一切聽從組織安排”。
真正的“問責(zé)”，既來(lái)自于制度的硬規(guī)定，也來(lái)自民眾與輿論的軟壓力，還來(lái)自于官員自身的道德自覺，以及更為深厚的政治氛圍。如果仍然是“組織安排”，并不是人們期待的真正“問責(zé)”。可見中國(guó)走向真正的“問責(zé)制”，尚需時(shí)日。
學(xué)者們認(rèn)為，以問責(zé)制為突破口，推進(jìn)全面的行政體制和干部人事制度改革，則始于2004年的問責(zé)將具有革命性意義；反之，它可能只是一場(chǎng)過(guò)眼煙云式的“風(fēng)暴”。
