原因之三
審查內(nèi)容由合法性向適當性拓展
湖北省漢川市2006年下發(fā)文件，指定公務招待只能用小糊涂仙(神)酒；今年6月，甘肅省蘭州市擬規(guī)定，全市普通級牛肉面館的大碗牛肉面不得超過2.5元……這些“紅頭文件”一經(jīng)發(fā)出就引起了極大的爭議。
行政法學專家、北京大學教授姜明安認為，規(guī)范性文件最為突出的就是“亂”、“濫”二字，“制定主體亂、調(diào)整范圍亂、制定程序亂，總之圍繞濫用行政權力打轉(zhuǎn)”。具體表現(xiàn)在設定公民義務或剝奪公民權利無依據(jù)；擅自設定行政處罰內(nèi)容或自行規(guī)定罰沒款的收繳方式；擅自設定行政審批事項或增設審批環(huán)節(jié)、條件；文件制定不符合技術規(guī)范；強調(diào)行政管理相對人的義務多，規(guī)定管理機關責任和制約的措施少這5大問題上。
江西省法制辦有關人士介紹，2006年以來，江西省法制辦依法受理了通過行政復議途徑轉(zhuǎn)送的4件規(guī)范性文件，每件都提出了合法性審查意見。
據(jù)了解，復議案件涉及的規(guī)范性文件是否合法的問題，在近年來各級政府開展的規(guī)范行文件備案審查工作中，無一例外被列為審查重點。而在一些行動較快的地方，審查監(jiān)督開始向適當性、協(xié)調(diào)性延伸。
河南省安陽市法制辦副主任張劍虹介紹，安陽市一方面堅持以合法性審查為重點，對文件所涉及的行政許可、行政處罰、行政強制、行政事業(yè)性收費等內(nèi)容是否有法律、法規(guī)、規(guī)章的依據(jù)進行重點審查；另一方面還要對規(guī)范性文件的適當性和協(xié)調(diào)性進行全面審查，使之符合合理行政的要求，同時要求不同機關制定規(guī)范性文件涉及到同一事項的，有關內(nèi)容必須協(xié)調(diào)一致，不能相互矛盾。
廣西要求全區(qū)各級政府把握備案審查質(zhì)量，按照“1234”要領操作：
先是把握“一條主線”，看報備的規(guī)范性文件是否與法律、法規(guī)、規(guī)章及黨和國家的政策相抵觸，是否反映了改革開放精神和本地的實際，是否體現(xiàn)了社會公平公正原則；
然后認真查找“兩化”，看報備的規(guī)范性文件是否存在地方利益合法化和部門利益合法化的問題；
接著清查“三個越權”，即清查報備的規(guī)范性文件是否存在越權設定行政許可、越權設定行政收費、越權設定減免稅；
最后清理“四種違法”，即清理報備的規(guī)范性文件是否存在違法設定行政處罰、違法設定行政強制措施、違法設定集資、違法設定攤派。
黑龍江省齊齊哈爾市還提到應注意的一些技術性問題。比如，文件的主要內(nèi)容與新法是否相適應，是否已被新的法律、法規(guī)代替；文件涉及的有關具體事項的管理權限是否已下放等。
實在把握不了的問題，河南省安陽市便開門審查。比如，在審查市轄縣《城鎮(zhèn)房屋拆遷貨幣補償基準價等問題的若干規(guī)定》時，他們對該縣制定的補償標準是否合適、是否符合當?shù)貙嶋H有疑問，因此采取論證會形式，主動邀請市拆遷辦、縣法制機構(gòu)、有關起草部門和有關專家進行座談，對文件中制定標準的依據(jù)進行充分討論。審查表明，該文件制定的標準偏低，且對臨街門面房和住宅采取統(tǒng)一的補償標準違反了有關規(guī)定，因此該文件被退回重新修改。
努力方向
讓更多“紅頭文件”接受“體檢”
湖南省郴州市蘇仙區(qū)曾為大量規(guī)范性文件游離于監(jiān)督之外頭疼。
1996年，區(qū)計生委制定的《關于切實加強計劃生育合同責任保證金管理的意見》規(guī)定，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)計生辦收取計劃生育合同保證金。于是，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)計生辦據(jù)此向群眾收錢，一撥撥的群體性上訪由此開始。
計生委的文件很快被撤了。就在這一年，區(qū)政府痛下決心必須抓住規(guī)范性文件管理這個源頭。區(qū)政府通過制定各項制度明文規(guī)定：區(qū)直部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處制定規(guī)范性文件，必須在發(fā)布后的15日內(nèi)報區(qū)政府備案，納入?yún)^(qū)政府目標管理，實行責任追究；每半年，區(qū)政府在“蘇仙公眾信息網(wǎng)”上公布一次規(guī)范性文件目錄，接受群眾監(jiān)督；每年，對區(qū)直部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處的報備情況進行一次專項檢查，檢查結(jié)果公開通報。
2005年，蘇仙區(qū)通報批評了兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、一個局，并處分了相關責任人。結(jié)果此后近兩年的時間里，蘇仙區(qū)規(guī)范性文件報備率達到了100%。
這兩年來，海南省經(jīng)省政府備案登記的規(guī)范性文件1360余件，各市、縣本級政府備案登記的規(guī)范性文件750余件。兩數(shù)相加已經(jīng)超過過去10年的總和。
為什么一下子數(shù)量上來了？海南省法制辦副主任劉登山介紹說：“我們將備案登記納入了規(guī)范性文件制定程序。在海南，現(xiàn)在未經(jīng)備案登記的規(guī)范性文件不得公布實施，未經(jīng)法律審核的規(guī)范性文件不得提請審議，未經(jīng)法制機構(gòu)法律審核確認意見的規(guī)范性文件不予備案登記。”
陜西省政府要求，凡涉權涉法文件，必須“逢文必審”。
為推動基層政府盡快行動，陜西省的市、縣《政府議事規(guī)則》都明確規(guī)定，未經(jīng)政府法制機構(gòu)進行合法性審核的文件，政府常務會議一般不予審議�，F(xiàn)在，市、縣政府基本做到凡涉權涉法文件，若無法制機構(gòu)審核意見，不上會，不簽發(fā)，即使列入審議議題也要拿下來。今年5月，《寶雞市新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試行辦法》送審稿在提交市政府常務會議審議時，發(fā)現(xiàn)未經(jīng)法制機構(gòu)審核而被取消審議。
省政府同時要求市、縣政府及部門制定的規(guī)范性文件，必須按時報送備案。近兩年來，陜西省、市、縣政府共完成規(guī)范性文件備案審查1186件，糾正違法文件51件。
黑龍江省望奎縣縣長顧百文講了他們縣的一件事。
有段時間，縣里發(fā)文失控。怎么了？因為縣法制辦只監(jiān)督有“辦法、細則、規(guī)定”字樣的文件，于是很多部門為回避備案監(jiān)督，經(jīng)常使用“通知”等文種，發(fā)布應該由“辦法、規(guī)定、細則”等文種發(fā)布的涉及公民權利義務內(nèi)容的文件。在近一年的時間里，沒有一個辦法、規(guī)定要求出臺，但通知一個接著一個�？h法制辦感到自己不對了，監(jiān)督不應拘泥于文件形式，而要看文件內(nèi)容，只要涉及公民、法人和其他組織權利、義務，只要在轄區(qū)有普遍約束力的，就該納入規(guī)范性文件管理范圍，無論是“通知”還是“規(guī)定”都要服從于內(nèi)容�，F(xiàn)在，望奎縣已把行政公文全部列入審查范圍。
據(jù)國務院法制辦協(xié)調(diào)司副司長江凌介紹，圍繞推進規(guī)范性文件備案審查，各地創(chuàng)設了二十多項制度把關“紅頭文件”的制發(fā)。如，規(guī)范性文件制定程序制度、備案審查制度、前置審查制度、征求意見制度、說明制度、聽證制度、公民提請審查制度、定期清理制度、定期檢查制度、統(tǒng)計通報制度、實施后評估制度等等。
截至目前，全國31個省、自治區(qū)、直轄市人民政府都通過地方立法的形式建立了規(guī)范性文件備案制度，制定或者修訂了有關規(guī)范性文件備案和制定程序的規(guī)章43部；90%以上的市級人民政府和80%以上的縣級人民政府建立了規(guī)范性文件備案制度。
不過，有專家估計，目前全國規(guī)范性文件數(shù)量至少不低于二百萬件，還有不少“紅頭文件”沒有履行“體檢”程序。不斷有問題文件的曝光，說明加強規(guī)范性文件備案審查監(jiān)督，還有很長的路要走，很多的工作要做。
國務院法制辦從去年開始，確認了全國87個市、縣級法制機構(gòu)為規(guī)范性文件備案審查工作示范單位，冀希由此加速縣市政府依法行政步伐。
此次座談會上，很多地方強烈反映人手太少。現(xiàn)在的基層法制機構(gòu)，人單力薄，卻承擔著大量政府交辦的法律事務，從企業(yè)兼并、合同談判到拆遷、破產(chǎn)不一而足，什么事情難處理，什么事情就會出現(xiàn)法制部門的身影。同時，他們還肩負著規(guī)范性文件備案審查、行政復議等多項職責�！凹词故浅摵蛇\轉(zhuǎn)還是感到力不從心，‘小馬拉大車’終究是吃力的�！弊剷弦晃弧袄戏ㄖ啤闭f。
不少人認為，國務院應當像全國人大常委會那樣，成立專門的備案審查機構(gòu)，加強對法規(guī)規(guī)章的備案審查，并加大對地方規(guī)范性文件備案審查工作的指導。同時，地方政府也應加大法制機構(gòu)力量配備。有人坦陳：“監(jiān)督力量的薄弱，至少從目前看是制約監(jiān)督的一大障礙�！�(李立）
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